I. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für die Informationsfreiheit Sachsen-Anhalt vom 1. Oktober 2008 bis 30. September 2010

Die Fachhochschule für öffentliches Recht in Münster untersucht im Auftrag des nordrhein-westfälischen Innenministeriums, ob in Nordrhein-Westfalen die Informationsfreiheitsrechte vereinheitlicht werden können. Im Rahmen dieses Vorhabens, das in einen Gesetzesentwurf einmünden soll, hat mich die Fachhochschule gebeten, meine Erfahrungen und Überlegungen zu einer möglichen Vereinheitlichung und Zusammenlegung der Informationsfreiheitsrechte mitzuteilen (vgl. 2.4.3). Im Folgenden stelle ich die wesentlichen Aspekte meiner Stellungnahme dar:

Ebenso wie in Nordrhein-Westfalen gibt es in Sachsen-Anhalt bisher kein einziges, einheitliches Informationsfreiheitsgesetz, das für alle denkbaren Ansprüche auf Informationszugang gilt. Vielmehr ergibt sich auch in Sachsen-Anhalt das Bild einer Vielzahl verstreut geregelter Informationszugangsansprüche mit unterschiedlichem Regelungshintergrund und Regelungsziel:

Mit dem am 1. Oktober 2008 in Kraft getretenen Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt (IZG LSA) hat der Landesgesetzgeber erstmals einen voraussetzungslosen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen geschaffen. Daneben enthalten jedoch das Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes sowie zahlreiche landesrechtliche Vorschriften Zugangsregelungen zu amtlichen Informationen für bestimmte Verwaltungsbereiche (vgl. z.B. § 1 Abs. 1 S. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG; § 10 Abs. 1 S. 1 ArchG-LSA; § 56 Abs. 3 GO LSA).  Letztere machen den Informationszugang oftmals von einem berechtigten Interesse des Antragstellers abhängig.

Für besondere Informationsbereiche gibt es explizite Regelwerke. So wird der Zugang zu Umweltinformationen durch das Umweltinformationsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (UIG LSA), der Zugang zu Verbraucherinformationen durch das Verbraucherinformationsgesetz des Bundes (VIG) in Verbindung mit einem zukünftigen Ausführungsgesetz zum Verbraucherinformationsgesetz (AG VIG LSA) geregelt. Durch das neu zu schaffende AG VIG LSA sollen die Aufgaben nach dem VIG auch auf die Landkreise und kreisfreien Städte übertragen werden, damit auch für diese eine Informationspflicht nach dem VIG begründet wird.

Bemerkenswert ist, dass für die Informationszugangsansprüche zum Teil unterschiedliche Verfahrens- und Kostenregelungen gelten. Während das Verfahren nach dem IZG LSA grundsätzlich formlos ist, enthalten z.B. das UIG LSA mit § 1 UIG LSA i. V. m. § 4 UIG Bund oder das VIG mit § 3 VIG besondere Formvorschriften. So müssen Anträge nach § 4 UIG LSA hinreichend bestimmt und Anträge nach § 3 Abs. 1 S. 1 VIG schriftlich gestellt werden. Auskünfte über Rechtsverstöße bleiben nach § 6 Abs. 1 S. 2 VIG gebührenfrei, während die Durchführung des IZG LSA gem. § 10 Abs. 1 S. 1 IZG LSA grundsätzlich gebührenpflichtig ist, um nur einige nicht abschließend aufgeführte Beispiele zu nennen.

In der Praxis muss daher bei jedem Informationszugangsantrag im Einzelnen geklärt werden, welche Rechtsgrundlage und damit welches Verfahrens- bzw. Kostenrecht zur Anwendung kommt. Das Verhältnis des IZG LSA zu den anderen Zugangsrechten hat der Gesetzgeber dabei in § 1 Abs. 3 IZG LSA geregelt. Nach § 1 Abs. 3 S. 1 IZG LSA gehen Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen vor. Besteht eine vorrangige spezialgesetzliche Zugangsregelung, kann daher grundsätzlich nur noch geprüft werden, ob das IZG LSA subsidiär zur Anwendung kommt. Hintergrund für den Erlass der Vorschrift dürfte sicherlich auch der Gedanke gewesen sein, dass alle Zugangsregelungen vom IZG LSA über das UIG LSA bis hin zum VIG i. V. m. zukünftigen AG VIG LSA sich auf amtliche Informationen beziehen. Während das IZG LSA als allgemeines Regelwerk generell amtliche Informationen erfasst, hat der Gesetzgeber für besondere amtliche Informationen qualifizierte Zugangsregelungen geschaffen, die wegen ihrer spezielleren Natur die Anwendung des allgemeineren Rechts verdrängen. Dies gilt jedoch nicht im Verhältnis zu § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 29 VwVfG. Hier bestimmt § 1 Abs. 3 S. 2 IZG LSA, dass das IZG LSA neben dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Akteneinsichtsanspruch zur Anwendung kommt.

Die Regelung des § 1 Abs. 3 IZG LSA führt in der Praxis jedoch nicht selten zu Schwierigkeiten bei den Rechtsanwendern (siehe auch die Entschließung der 18. Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Magdeburg "Informationszugang für Bürgerinnen und Bürger verbessern! [Anlage 8] sowie der 19. Konferenz in Hamburg "Regelungen zum Informationszugang für Bürgerinnen und Bürger vereinheitlichen"[Anlage 9]). Vielfach lässt sich nämlich nicht ohne weiteres feststellen, ob ein spezialgesetzlich geregeltes Informationszugangsrecht abschließend sein soll oder ob das IZG LSA subsidiär zur Anwendung kommen kann. Die zu der Parallelvorschrift des § 1 Abs. 3 IFG Bund ergangene Rechtsprechung des OVG Münster, nach der das IFG Bund anwendbar ist, wenn der Informationsanspruch dem Schutzzweck der spezialgesetzlichen Zugangsregelung prinzipiell nicht zuwider läuft (OVG Münster, Beschluss vom 28. Juli 2008, Az.: 8 A 1548/07; vgl. auch OVG Münster NJW 2005, S. 2028/2029 zu § 4 Abs. 2 IFG NRW), dürfte zwar ein erster Ansatzpunkt für die Auslegung des § 1 Abs. 3 IZG LSA, aber noch nicht hinreichend gefestigt sein.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob nicht der allgemeine Informationszugangsanspruch gestärkt und die zahlreichen spezialgesetzlichen Informationszugangsansprüche reduziert werden sollten. Dieser Gedanke findet sich ausdrücklich in der Gesetzesbegründung zum IZG LSA. Der Landesgesetzgeber verweist in ihr ausdrücklich darauf, dass viele der spezialgesetzlichen Informationszugangsregelungen noch nicht unter dem Blickwinkel der allgemeinen Informationsfreiheit erlassen worden seien, weshalb ein freier Zugang zu amtlichen Informationen möglicherweise nicht in allen Verwaltungsbereichen erreicht werden könne (GesEntw der LReg, LT-Drs. 5/748, S. 9). Daher sei es notwendig, alle im jeweiligen Fachrecht bereichsspezifisch geregelten Zugangsregelungen, insbesondere die zugangsbeschränkenden Regelungen, auf ihre Existenzberechtigung zu überprüfen (GesEntw der LReg, LT-Drs. 5/748, S. 10). Dieses Ziel deckt sich im Übrigen mit einem Beschluss der Landesregierung zu Leitlinien für Vorschriften- und Bürokratieabbau (MBl. LSA 2008, S. 732). Dieser sieht als Ziel vor, die Rechtsanwendung für Fach- und Nichtfachleute u.a. durch eine Reduzierung der Rechtsnormen zu erleichtern. Danach sollen Rechtsnormen auf ihre Erforderlichkeit hin überprüft werden. Gleichartige Vorschriften sollen zusammengefasst und angeglichen werden. Den Weg der Vereinheitlichung und Vereinfachung hat der Landesgesetzgeber bisher noch nicht beschritten. Allerdings sollen die Auswirkungen des IZG LSA erst nach Ablauf von fünf Jahren, also im Jahr 2013, evaluiert werden. Es ist daher zu erwarten, dass dies ein Thema der Evaluierung sein wird.

Ein weiterer praxisrelevanter Gesichtspunkt scheint mir, soweit dies wegen der europarechtlichen Vorgaben des Umweltrechts bzw. der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Verbraucherinformationsgesetz möglich ist, eine Vereinfachung und Vereinheitlichung des Verfahrens- und des Kostenrechts zu sein. Eine Bürgerin oder ein Bürger kann m.E. nur schwer nachvollziehen, warum für amtliche Informationen unterschiedliche Verfahrensregelungen gelten bzw. unterschiedliche Kosten anfallen sollen, je nachdem aus welchem Verwaltungsbereich die Information stammt.

Wünschenswert wäre sicherlich auch eine Vereinheitlichung der Ausschlussgründe. Deutlich wird dies in Sachsen-Anhalt am Beispiel der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Während nach § 6 S. 2 IZG LSA Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse absolut geschützt werden, hängt im Bereich der Umweltinformationen die Preisgabe dieser Information zusätzlich von einer als sinnvoll anzusehenden Güterabwägung ab (vgl. § 1 UIG LSA i. V. m. § 10 Abs. 1 Nr. 3 S. 2 UIG Bund). Nach dem VIG werden dagegen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse absolut geschützt, zusätzlich unterliegen aber sonstige wettbewerbsrelevante Informationen dem Schutz des Gesetzes (vgl. § 2 Nr. 2 c VIG). Dass Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bzw. wettbewerbsrelevante Informationen in verschiedenen Verwaltungsbereichen damit besser bzw. schlechter geschützt werden, ist objektiv nur schwer nachvollziehbar.

Die Fachhochschule hat dem Innenministerium von Nordrhein-Westfalen einen Gesetzesentwurf vorgelegt, dem eine erhebliche Verringerung der Informationszugangsvorschriften im Landesrecht zugrunde liegen soll. Eine abschließende Entscheidung des Ministeriums über den Entwurf steht noch aus. Ich werde über das Vorhaben weiter berichten.