V. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für die Informationsfreiheit Sachsen-Anhalt vom 1. Oktober 2016 bis 30. September 2018
13.5 Zugang zu Abituraufgaben
Das Internetportal FragDenStaat hat gemeinsam mit Wikimedia Deutschland e. V. im Februar 2019 die Kampagne „Frag sie Abi!“ gestartet, mit der Abituraufgaben und Lösungen der letzten Jahre bei allen Bundesländern angefragt werden können. Die Organisationen verweisen darauf, dass Abiturprüfungen mit öffentlichen Geldern erstellt werden. Öffentlich finanziertes Bildungsmaterial müsse aber für alle Menschen zugänglich und nutzbar sein. Dementsprechend müssten die Abituraufgaben vergangener Jahre den Schülerinnen und Schülern zur Verfügung gestellt werden. Sie unter Verschluss zu halten oder sogar nachträglich zu Geld zu machen, widerspreche dem Grundgedanken der Bildungsgerechtigkeit.
Informationszugangsanträge wurden auch in Sachsen-Anhalt gestellt. Diese waren zumeist an das Ministerium für Bildung gerichtet, das die Anträge an das zuständige Landesinstitut für Schulqualität und Lehrerbildung zur Bearbeitung weitergeleitet hat. Das Landesinstitut hat einen Informationszugangsanspruch nach Maßgabe des IZG LSA bejaht und es will die Abituraufgaben zur Verfügung stellen. Antragsteller werden mit Blick auf potentielle Urheberrechte belehrt, dass sie die Abituraufgaben nicht veröffentlichen dürfen.
Zur Bearbeitung der Anträge verwendet das Landesinstitut ein eigens von ihm entwickeltes Antragsformular nebst Anlagen. Der Antragsteller soll dieses Formular ausfüllen und der Behörde unterschrieben zurücksenden. Aus einer Anlage des Antragsformulars geht hervor, dass die Behörde für die Übersendung einer Leistungserhebung bzw. einer Abituraufgabe für ein Fach eines Jahrgangs eine Grundgebühr in Höhe von 48,25 Euro erhebt. Für jede weitere Erhebung werden 8,50 Euro erhoben. Für die Einsichtnahme vor Ort (ohne Kopie) wird eine Grundgebühr in Höhe von 39,75 Euro erhoben. Für jede weitere Leistungserhebung bzw. Abituraufgabe werden auch hier 8,50 Euro erhoben. Eine Aufschlüsselung der Gebühren fehlt. Als Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung wird die Allgemeine Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt herangezogen.
Ein Antragsteller hat sich mit der Bitte um Unterstützung an mich gewandt. Er hatte fünf Informationszugangsanträge zu verschiedenen Fächern gestellt und jeweils den Fragebogen übersandt bekommen. Er rügte in der Sache die Berechnung der Gebühren, insbesondere auch, dass die einschlägigen Rechtsgrundlagen aus dem IZG LSA nicht zur Gebührenberechnung herangezogen werden.
Ich halte das vom Landesinstitut verwandte Formular für rechtlich bedenklich. Das ergibt sich schon daraus, dass Anträge nach dem IZG LSA grundsätzlich formlos gestellt werden dürfen, d. h. es fehlt an einer Rechtsgrundlage, um eine aus behördlicher Sicht wünschenswerte Form der Antragstellung durchsetzen können (Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, § 7 Rn. 17). Eine Behörde befindet sich daher in einer defensiven Position, d. h. sie kann allenfalls eine unverbindliche Bitte äußern, ein bestimmtes Formular zu verwenden, dies aber nicht verlangen (Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, a. a. O). Wenn der Antragsteller das ihm übersandte Antragsformular nicht ausfüllen möchte, muss sein Antrag trotzdem bearbeitet werden.
Aber auch inhaltlich ist das verwendete Antragsformular problematisch. Der Antragsteller rügt zu Recht, dass die einschlägigen Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Verwaltungskosten aus dem IZG LSA nicht genannt werden: Für die Durchführung des IZG LSA werden gem. § 10 Abs. 1 Verwaltungskosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Für Anträge, in denen der Bürger wie im vorliegenden Fall die Information erhält, gilt die aufgrund von § 10 Abs. 3 IZG LSA erlassene Verordnung über die Kosten nach dem Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt (IZG LSA KostVO), die bestimmte Gebührenrahmen vorsieht. Maßstab für die Kostenberechnung ist nach der IZG LSA KostVO der angefallene Zeitaufwand. Für die Berechnung der Personalkosten verweist die IZG LSA KostVO auf § 3 der Allgemeinen Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt. Damit eine Kostenrechnung nachvollzogen werden kann, müssen also der konkret angefallene Verwaltungsaufwand, d. h. die Personalkosten pro Zeit, angegeben werden.
Daran fehlte es aber in der Kostenaufstellung der Behörde. Dem Antragsteller wird in dem Formular lediglich mitgeteilt, dass eine Grundgebühr je Antrag pro Aufgabe in Höhe von knapp 50 Euro erhoben würde, ohne dass überprüft werden kann, wie diese Grundgebühr zustande kommt.
Die Erhebung einer pauschalen Grundgebühr ist deshalb problematisch, weil sie nicht den konkret angefallenen Zeitaufwand für die Bearbeitung des Zugangsantrags berücksichtigt. Begehren nämlich ein zweiter oder ein dritter Antragsteller ebenfalls Zugang zu dem Dokument, das schon einmal herausgegeben wurde, steht im Regelfall fest, dass das Dokument zugänglich ist. Daher fällt der Verwaltungsaufwand, der für die erste Bearbeitung entstanden ist, für nachfolgende Zugangsbegehren normalerweise nicht erneut an. Dies ist auch auf der Kostenebene zu berücksichtigen. Es spricht daher vieles dafür, dass sich die Erhebung einer Grundgebühr rechtlich nicht halten lässt.
Darüber hinaus wird in dem Antragsformular nicht berücksichtigt, dass nach § 10 Abs. 1 IZG LSA i. V. m. § 2 Abs. 2 VwKostG LSA von der Erhebung einer Gebühr ganz oder teilweise abgesehen werden kann, wenn daran ein öffentliches Interesse besteht. Der Landtag des Landes Sachsen-Anhalt ist in seinem Beschluss vom 4. Mai 2017 jedenfalls davon ausgegangen, dass keine Gebühren erhoben werden sollen, wenn die Gebühren unter der Geringwertigkeitsgrenze von 50 Euro liegen (LT-Drs. 7/1363); seit Ende Juni 2019 ist dies Gesetz. Es war und ist nicht ersichtlich, dass dem vom Landesinstitut verwandten Formular eine entsprechende Beachtung des IZG LSA zugrunde liegt. Ich habe daher das Landesinstitut um eine Überprüfung gebeten.
In seiner Stellungnahme hat mir das Landesinstitut für Schulqualität und Lehrerbildung zunächst mitgeteilt, dass es das Formular gerne weiterverwenden möchte. Der Antragsteller könne seinen Antrag aber auch formlos stellen.
Leider ist die Behörde in ihrer Stellungnahme nicht wirklich auf die wesentlichen rechtlichen Gesichtspunkte zur Berechnung der Gebühren eingegangen. Sie hat mir zwar dargelegt, wie sie die Gebühren berechnet, und in diesem Zusammenhang auch neu gefertigte Anlagen übersandt, die eine Aufschlüsselung der einzelnen Tätigkeiten und des Kostensatzes enthalten. Sie hat ferner vorgetragen, dass sie keine pauschale Grundgebühr erhebe. Vielmehr handele es sich bei der festgesetzten Gebühr um eine Abschätzung des Zeitaufwandes für die Bearbeitung des Antrags. Dies ist jedoch widersprüchlich und nicht nachvollziehbar, da in den mir übersandten Anlagen nach wie vor von der Erhebung einer Grundgebühr gesprochen wird, die in jedem Fall entstehen wird. Die Muster sehen außerdem eine Einzelfallprüfung und das Unterschreiten der Grundgebühr bzw. einen Gebührenverzicht nicht vor. Insbesondere wird nach wie vor nicht berücksichtigt, dass bei Anträgen, die auf Zugang zu denselben Prüfungsaufgaben gerichtet sind, ein geringerer Verwaltungsaufwand entsteht. Das Grundproblem, dass § 10 IZG LSA als einschlägige Rechtsgrundlage weiterhin nicht genannt wird, wurde ebenfalls nicht behoben. Der Antragsteller kann die Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung nach wie vor nicht erkennen.
Ebenso ist die Behörde einerseits meiner Bitte, den Verzicht auf die Erhebung der Gebühren im Falle von weniger als 50 Euro nach § 10 Abs. 1 IZG LSA i. V. m. § 2 Abs. 2 VwKostG zu prüfen, nicht gefolgt. Im Übrigen dürfen infolge der gesetzlichen Neuregelung in § 10 Abs. 2 IZG LSA andererseits alle dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallenden öffentlichen Stellen keine Verwaltungskosten für Amtshandlungen mehr erheben, die weniger als 50 Euro betragen.
Ich werde die Behörde erneut um Stellungnahme ersuchen.